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海北州“两院”司法体制改革工作情况
的调研报告
海北州人大:http://www.qhhbrd.gov.cn    来源:    创建时间:2017/12/14 11:18:13    

        海北州人大常委会调研组

根据海北州人大常委会2017年工作安排,3716日,州人大常委会组成调研组,深入州县两级法院、检察院,采取召开座谈会、听取汇报、查看资料等形式,对全州“两院”司法体制改革工作情况开展了专题调研,现将调研情况报告如下:

  一、司法体制改革工作开展情况及成效

深化司法体制改革是党的十八届三中、四中全会作出的重要部署,也是“四个全面”战略布局的重要内容,目的是通过改革,进一步完善司法管理体制和司法权力运行机制,提高司法质量和效率,实现司法的独立、公开、公正。海北州中级人民法院、海北州人民检察院自201411月被确定为全省司法体制改革试点单位以来,紧紧围绕“完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、完善司法责任制、建立省以下地方法院检察院人财物省级统一管理”这一改革重点,立足本地实际,解放思想,精心组织,积极探索,有效推进了司法体制改革工作的顺利开展,取得了阶段性工作成效。

(一)强化组织领导,统一思想认识全州“两院”按照州委和省院要求,从强化学习动员、提高思想认识、凝聚改革共识入手,坚持将顶层设计与实际工作相结合,及时成立司法改革领导小组,科学制定司改方案及法官、检察官权力清单、员额法官业绩考核办法、员额检察官遴选办法、检察官业绩考评办法、司法辅助人员绩效考核办法、司法责任追究办法等行之有效的配套制度,并及时落实运行,确保了司法体制改革稳定有效推进。同时,及时召开司改动员大会,向全体干警讲明白改革的意义,引导干警澄清模糊认识、打消担忧顾虑、积极参与和支持司法体制改革试点工作,自觉成为改革的实践者、推动者,形成了“一把手”负总责、司改办牵头、全体干警积极参与的工作格局,做到了组织领导到位、思想准备到位、工作方案制定到位、规章制度建设到位,为稳妥推进司改工作提供了坚强组织保障,夯实了思想根基。

(二)人员分类管理,全员定岗定责。根据《全面推进全省法院检察院司法体制改革试点工作方案》,全州两级法院、检察院均采取比例制的方式,按现有政法专项编制39%46%15%的比例确定法官、检察官、司法辅助人员和司法行政人员的比例。经过前后2次遴选,全州两级法院共选任出员额法官58名,员额检察官63名,人员已全部到岗到位,并按新的岗位职责开展工作,办理案件。同时,优化内设机构,全州两级法院共设置58 个相对固定、专业化的合议庭,在合议庭员额配置上实行法官、法官助理、书记员中院311、四县基层法院111的模式,各合议庭法官之间各有侧重、统筹协调、均衡办案。同时采取法官轮流驻庭与巡回审判相结合的办案方式,极大地方便了当事人。全州两级检察院以1:2:1模式设置办案组,并根据工作实际和案件数量整合内设机构,州院将原有业务处室整合为一局七部一组一室(反贪污贿赂局,刑事检察部、民事行政检察部、控告申诉检察部、综合业务部、检察事务部、行政事务部、政治部;纪检组;驻门源监狱检察室),各县院按40人以上设“一局五部”(门源县检察院:反贪局,刑事检察部、民事行政检察部、综合业务部、政治部、行政事务部),40人以下设“一局三部”(祁连、刚察、海晏县检察院:反贪局,刑事检察部、综合业务部、行政事务部,力量得到整合,运行更加顺畅。

(三)明晰权力清单,强化办案责任。全州两级法院、检察院紧紧抓住落实司法责任制这个“牛鼻子”,始终坚持以公正高效廉洁司法为导向,坚决贯彻“权力落实、责任到位”的权责一致原则,积极推行法官、检察官办案责任制,构建了彻底放权、严格监督、科学追责三位一体的审判权、检察权运行机制。一是落实审判、检察责任,实行案件质量终身负责制和责任倒查制,法官、检察官对所办案件终身负责。二是划清权力界限,细化了法官、检察官权力清单,明确了自身的职责权限。三是改革审判委员会、检察委员会工作制度,减少审委会、检委会讨论案件的范围,将审判和检察权充分下放给法官、检察官。如20161月以来,门源县法院共召开审委会3次,同比下降40%。海晏县检察院共召开检委会14次,同比下降22.2%四是法官、检察官员额实行动态管理,制定法官、检察官考评办法,考核不达标的,退出法官、检察官员额。五是加大司法公开力度,积极推进“四大公开”、网上立案等信息化平台,全面运用互联网、微博、微信和召开新闻发布会等手段,加强对办案过程和结果的监督,案件办理及监督全程留痕,主动把案件的相关信息晾晒在人民群众面前,让审判权检察权在阳光下运行。

(四)推进职务序列改革,落实职业保障。全州两级法院、检察院根据省院法官、检察官职务套改有关要求,按照省下达的员额比例和数量,推行员额法官、检察官、司法助理和书记员职务序列套改工作。20163月起,按照“三类人员、两种待遇”的制度安排,先后给予不同标准的增资预发,新的单独职务序列工资制度即将实行。

(五)及时清产核资,完成财物省级统管。实行省级财政部门直接管理的预算管理体制和资产管理机制,全州两级法院、检察院积极配合省财政厅完成了资产清查登记、资产债务核实、资产划转、专网安装测试、财务人员培训、编报预算等工作,人员工资、办案经费、差旅费报销均通过省财政集中支付系统发放,人财物省级统一管理改革工作已基本完成。

经过两年多时间的探索实践,全州两级法院、检察院司法体制改革试点工作进展顺利,也为全省牧区法院、检察院的司法体制改革工作积累了可复制的成功经验,概括起来取得了四个方面的成效:一是人力资源配置更加优化。全州“两院”把法官、检察官员额制改革作为人员分类管理的基石,通过严格、公平、公正的考试考核,先后完成了三批员额法官、检察官遴选和司法辅助人员、司法行政人员定岗定位工作,促进了优秀人才向办案一线流动,初步构建起了以法官、检察官为中心,以服务审判、检察工作为重心的司法人员配置模式,法官、检察官正规化、专业化、职业化程度得到有效提升。二是司法责任制体系不断完善。围绕司法体制改革,出台了完善司法责任制的配套制度,一方面大胆放权、各尽其能,另一方面着力构建全面监督与重点监督、事中监督与事后监督、内部监督与外部监督相结合的监督体系,初步建立起权力、责任、监督制约“三位一体”的新的司法权运行机制,基本实现了责权一致。一线法官、检察官办案主体地位得到确立,消除了部分法官、检察官的依赖、推诿心理,办案责任心和自律意识明显增强,有效防止了法官、检察官对审判权、检察权的滥用,防止冤错案件的发生和当事人权益的损害,法官、检察官肩上的责任更重,工作的热情更高,职业尊荣感更强。三是法官、检察官自我充电意识进一步提高。司法责任制、绩效考核、员额动态管理、随机分案等制度的落实,使广大法官、检察官都感受到不学习就会落伍,不钻研就会办错案,学习的主动性和自觉性得到进一步增强,办好案、办铁案成为大家的共识。四是领导回归一线办案提高了办案质量。全面推行院领导带头办案机制,法院确定正副院长按法官人均办案数的20%30%的比例参与办案,检察院确定正副检察长按检察官人均办案数的10%20%的比例参与办案。院领导回归一线办案,缓解了案多人少的压力,也有利于发挥院领导业务知识较强、审判经验丰富的优势,增强对重大疑难案件的掌控,有利于提高案件的整体质量和审理效果,同时也实现了审判资源和检察资源的优化配置。

    二、司法体制改革推进中面临的困难和问题

   司法体制改革是一项长期艰巨的任务,我州司法体制改革工作虽然取得了阶段性成效,但在推进过程中仍然存在一些需要关注的问题和破解的难题。

(一)司法体制改革政策宣传不够到位。目前,司法体制改革政策宣传工作仅停留和局限在法检内部,社会知晓面不广、知晓度不高,对司法体制改革的重大意义宣传、解读不到位,致使不少人误以为改革就是给司法人员涨工资、提待遇,从而对改革的认识产生偏差。

(二)案多人少的矛盾依然存在。法官、检察官员额比例实行后,全州两级法院、检察院入额法官、检察官数量有所减少,但近年随着经济社会快速发展,外来人口逐年增多,立案数每年大幅度增长,员额法官、检察官面临的办案压力增大,案多人少问题突出,既影响案件办理效率,也不利于法官、检察官身心健康。

(三)辅助人员配置不尽合理。按照法官、检察官、助理法官、检察官、书记员3:1:11:2:1的比例,司法辅助人员配置较少,且在实践中由于人员缺少,甚至连规定的比例都未达到(基层检察院基本是1:1:1),难以充分发挥协助和保障作用,法官、检察官仍然置身于大量的事务性工作中,无法专心从事审判、检察业务工作。同时,目前法官、检察官助理的职业预期模糊,晋升途径不明,如果与法官、检察官的收入差距过大,极有可能出现法官助理留不住、干不久的问题。此外,由于配套制度建设滞后,检察院内设机构尚未批复,有的顶层设计与地方实际不尽切合,一定程度上影响了基层院司法体制改革进程。

(四)司法队伍建设有待进一步加强。一是现有员额法官、检察官业务素质和信息化能力与其承担的职责有一定差距。部分法官、检察官法律水平有限,办案实际经验不足,不能主动适应司法责任制和随机分案的要求,独立承担办案的信心不足,对办案质量终身负责制和错案责任追究制感到压力巨大,一定程度上影响办案进度甚至办案质量。二是人员进入渠道不畅通,法官、检察官断层问题日益凸显。有的院员额法官、检察官年龄偏大,加之法官、检察官职业准入门槛较高,致使法官、检察官后备人才严重不足,尤其是基层院“双语”法官、检察官紧缺问题十分突出。三是专业技术人员缺少。随着“两院”信息化建设进程的加快,审判、检察工作及政务工作都要通过信息化应用系统进行,而基层院网络管理人员缺少(四县都只有1名),影响了信息化水平的提升。四是司法行政人员配备过少(专项编制的15%),基层院司法行政人员只有12名,不能满足正常的政工、纪检、党务、行政事务、维稳、扶贫等众多工作的需要,导致后勤保障工作压力越来越大。

(五)基建资金及各项经费保障不畅。人财物省级统管后,基础设施建设方面的保障机制滞后,后续资金迟迟不能到位,如州检察院、门源县法院建设项目迟迟不能下达批复,现有业务用房面积过小,达不到规范化建设要求,配备的各类信息化设备“休眠”于仓库,发挥不了作用。而刚察县法院审判大楼已竣工两年,但因后续建设资金不到位,部分业务用房、辅助设施、办公桌椅等无法落实,至今不能搬迁,办公大楼闲置。全州“两院”办公楼取暖费用拨付标准低,无法保障正常的取暖需要,尤其是各项经费及司法救助基金申请程序繁琐、审批周期长,不能及时到位,难以保障正常办案的需求。同时,地方享有的各种奖励性待遇难以落实。

    三、推进司法体制改革的几点建议

(一)强化思想教育,进一步增强司法体制改革的责任感和使命感。司法体制改革是司法领域一场深刻的自我革命,在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,推进司法体制改革就是要从根本上解决司法不公、司法腐败、司法公信力低等问题。司法体制改革涉及到制度机制的完善健全、资源的重新配置以及利益格局的深层次调整,其深度、广度、难度都是空前的。为此,全州两级法院、检察院要站在全局和战略高度,深刻认识全面推进司法体制改革的重要性和紧迫感,坚持改革方向不动摇,坚定改革信心不动摇,持续做好广大干警的思想政治教育工作,着力凝聚改革共识,勇于自加压力、攻坚克难,破解司法体制改革中面临的诸多体制、机制难题,坚定不移地全面推进司法体制改革,切实当好改革的促进派和实干家。要坚持顶层设计与地方探索创新相结合,认真做好总结可复制经验和做法,及时向上反映我州试点工作中的实际问题和困难,多争取上级机关给予政策层面的支持,保障司改工作顺利推进。

(二)强化舆论引导,进一步加大司法体制改革相关政策解读和宣传力度。全州两级法院、检察院要充分利用各类媒体尤其是互联网和新媒体,讲清楚司法体制改革的背景、性质、目标,增强群众的知晓度、认可度,推动全社会形成拥护支持改革的良好氛围。要加强改革成果和经验的正面宣传,为司法体制改革营造积极良好的舆论氛围。同时,建议把司法体制改革相关政策的学习纳入各级党委中心组学习内容,切实提高各级领导干部对司法体制改革工作的认识,凝聚改革共识,加大对司法改革的支持,形成改革合力。

  (三)强化司法公信,进一步加强司法队伍建设全州两级法院、检察院要着力在提升审判人员、检察人员综合素质和办案质量,提升司法公信力和社会治理水平上取得突破,按照“缺什么补什么”的要求,通过交流挂职、实务培训等行之有效的方式,加大对现有法官、检察官和司法辅助人员的培训力度,强化专业理论、法律适用、办案技能、司法能力等方面的培训,注重拓宽人权保护、公共安全、社会管理、信息技术、舆情应对等知识领域,培养一批审判、公诉和调解能手。广大法官、检察官要自我加压,切实增强学习的紧迫感和主动性,尽快适应随机分案要求,拓宽学习范围,提升素质能力,公正高效办好每一起案件,以每起个案的公正来确保司法公正,切实守好社会公平正义的最后一道防线,让人民群众有更多司法体制改革的获得感。要积极向省院反映,充分考虑农牧区办案半径大等因素,科学确定员额法官、检察官比例,适当增加政法专项编制,在空编内按规定及时补充专业人员,解决一线办案人员数量严重不足和双语法官、检察官紧缺的问题。要完善司法辅助人员的配置与保障,尽快建立一支保障合理、相对稳定、素质较高的司法辅助人员队伍。地方党委要加强对“两院”司法行政人员的关爱,将“两院”司法行政人员的教育培训纳入党委组织部门的教育培训计划。同时,建议省院在法官、检察官的招录、遴选和退出机制以及司法人员的职业保障等顶层设计上要给予支持,确保边远牧区基层院引得进、留得住优秀法律人才。

(四)强化责任担当,进一步落实司法责任制。司法责任制是确保依法独立公正行使审判权、检察权的重要举措,是司法工作去地方化、去行政化,保证司法公正的基础性工作,也是司法体制改革的关键所在。全州两级法院、检察院要切实落实“让审理者裁判、由裁判者负责”和“有权必有责、用权受监督、违法受监督、侵权须赔偿”的要求,完善法官、检察官、合议庭、审判(检察)委员会的办案责任制,各司其职、各负其责、有序监督、有效制约。要进一步完善考核评价机制,立足实际综合测算法官、检察官的工作绩效,合理体现法官、检察官工作量与工作奖励的对应关系。要进一步探索案件繁简分流工作方法,有效缓解案多人少矛盾。同时,严格执行防止干预过问案件的“两个规定”,有效建起“防火墙”、划出“隔离带”,为真正落实司法责任制、排除各种干扰提供制度保障,构建权责统一、风清气正的司法生态。要正确处理好完善司法责任与保障审判权检察权独立的关系,既严格依纪依法追究法官、检察官违法办案责任,又要充分保障法官、检察官依法独立履行审判职责;既要明确违法办案责任追究情形,又要明确司法豁免原则和免责事由,实现司法责任与司法豁免相统一。

(五)强化沟通协调,进一步完善人财物省级统管机制。要加强汇报衔接,及时向上级院反映试点工作中的实际问题和困难,逐步解决基层院基础设施建设滞后问题。结合信息化建设新要求,规范化建设和改造办公用房,为履行审判检察职能提供良好的物质装备保障要抓紧解决人财物省级统管后财务报账手续繁琐、周期长等问题,为正常开展工作及时提供经费保障。

  (六)强化协作配合,进一步营造有利于公正高效司法的外部环境。州县两级法院检察院虽然实行了人财物省级统管,但维护地方稳定、惩治犯罪、化解纠纷、保障权益等方面的司法责任和服务功能没有变,尤其在案件办理、干部管理等方面与地方联系密切,各相关部门要一如既往地支持配合法检“两院”工作,关心司法队伍建设,力所能及帮助解决存在的困难和问题,最大限度减少事务性任务,共同营造良好的司法环境。